行政法视角下对地方交通限行的分析

分类：职称论文库    更新时间：11-06    来源：网络

 地方交通限行是在城市快速发展中应运而生的交通控制方式，最终指向现代化的公共治理。在行政法视角下，这项伴随着争议的行政决策凸显出它独特的两面性。

    

1.1 地方交通限行的合理之处  

地方交通限行是一种临时控制交通的方式，在一定情况下，如交通拥堵、雾霾等，由政府作出相应的行政决策，向社会提前公布限行通知，并由交通部门统筹整个限行过程。交通限行如今已发展出多种形式，最常见的是单双号限行，即以车牌尾号作为机动车是否可以出行的依据。社会普遍舆论都认为机动车运行数量和频率的增加要对交通拥堵、环境污染等问题负责，对必须完成上级下达的治理指标的行政机关而言，临时性质的交通限行方式是最有效率的选择，既能控制限行过程，减少时间和细节的繁琐，又能从短期效果中积累治理经验进而取得长期成效。

如今一部分学者推崇回应型行政，既要实现公共福祉，又要保障公民权利，但仍有侧重点。在一个协商与合作逐渐成为流行趋势的社会，给予合意的公共福祉比基于对抗的个人权利救济更为重要[[参考文献

[1]陶品竹.中国行政法学体系的反思与变革[M].北京:中国政法大学出版社,2015:118, 218.]]。从回应型行政模式的角度来说，交通限行也是一种合理的公共治理手段。它具有高效率的执行效果，也有良好的利益回应，能将公共利益的牺牲降到最低。在专业化的公共交通治理体系确立之前，地方交通限行可以作为过渡方式在短期内缓解地方交通和环境压力，将官方的治理成本压缩，这是行政机关愿意接受和推广的方式。

    

    1.2 地方交通限行决策存在的问题

    2016年11月3日，西安市交通管理局以重污染天气为理由，决定于2016年11月4日起在全市行政辖区内实行机动车禁、限行管理。此次限行决策在各大平台正式公布时间均在11月3日22点之后，过于仓促的决策引发众多市民的不满，也引起学界许多学者的批评。这个案例反映了出现在地方交通限行中的典型情况，过程盲目且混乱，民众颇多微词。综合下来地方交通限行决策主要有以下几方面问题尚待解决：

 

1.2.1 制定程序的失范

一方面，地方交通限行仅仅存在于决策与措施的层面，并未有一个系统性的规定。唯一明确提到限行要求的是《中华人民共和国道路交通安全法》第39条：“公安机关交通部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”“限制通行”在此规定中是一个很宽泛的概念，没有任何能够限定这个概念的外延，限行方式、限行时间、限行手段等皆没有法律依据。“具体情况”实际上给予行政部门以极大的裁量权，同时反映出立法者的初衷就是将交通限行作为一个临时控制手段，或是一种应急措施。近年来，雾霾等环境问题被摆上台面，交通限行反而成为一种“万能”方式被各大城市运用来解决问题，潜移默化中走向常态化的方向。伴随着方向变化的则是其是否符合法律保留原则的争议。

法律保留原则是依法行政的基础判断标准。根据保留原则，行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为[[[2]毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2001:104.]]。它比法律优先原则的要求更加严格，法律优先仅仅消极地要求行政按照现存法律办事，而法律保留原则则积极地要求行政活动具有法律依据[[[3]于安.德国行政法[M].北京:清华大学出版,1999:25.]]。也就是说，只有在法律明确规定或授权时，行政权才可以在某些事项上自由活动。《中华人民共和国道路交通安全法》第39条已经授予行政机关在特定情况下采取临时性的交通限行措施，包括目的和形式，所以设定好时段与具体路段的临时限行决策能达到法律保留原则的要求。不同的是，没有确定的时间限制的常态化的限行措施本应尚在讨论与试行阶段，北京等代表性的大城市的政府为了解决人口激增所带来的各式障碍，已然在日常生活中将限行当作常态化手段频繁应用，有些情况与法律认可的目的相悖，刻意模糊实行的时间，手段随意性高，明显违反了法律保留原则。尤其是在法律没有授权行政机关适用常态化限行的背景下，地方政府肆意使用行为暴露了行政权的任性。

另一方面，法律规定的不完善也带来了行政决策制定内容和程序上的缺漏。从社会公民的角度而言，交通限行的行政决策由拟定到正式确立内容的阶段几乎是“秘密”进行的，各项标准由行政机关自定。交通限行的行政决策有时由行政首长启动，有时直接由交通部门启动，主体不设限。拟定决策内容的政府工作部门是否具备专业的资质与知识？审核内容的人是否能中立、全面地决定限行的条件？在行政机关内部通过决策的人数标准确定在怎样的范围内？这些重要的程序要件官方从未在任何文件中说明与公开。根据决策的环境、条件、运用相应技术和解决相关问题的信息，是实现理性决策之重要途径[[[4]姜明安等.行政程序法典化研究[M].北京:法律出版社,2016:221.]]。隐蔽的决策制定程序忽略环境因素和技术支持，止步于理性，放大了盲目性。

 

1.2.2 公民个人所有权的受损

    无论地方交通限行采取何种方式，个人利益与公权力之间的矛盾始终是在政府行使行政权时所首要面对的且最有可能被忽略的问题。类似单双号限行的措施实质上是一种变相征收，在做出决策并付诸实施时公民个人所有权会出现可能被公权力所干涉的空间。具体来说，单双号限行措施直接限制了车主利用（即驾驶）车辆满足其出行需要的权能即使用权能；在宪法的层面上，单双号限行措施则是一种对公民私有财产权的限制[[[5]钱卿. 交通限行措施的行政法解读——以单双号限行为样本[J].行政法学研究,2011, 76(4):64.       ]]。这种干涉通常以多数人利益高于少数人利益作为其存在的正当性理由。虽然公民个人所有权有边界，但是多数人利益从来不能成为跨越公共利益与个人权利的边界从而限制公民个人所有权的绝对理由。在地方交通限行过程中，公权力的过度介入本身就使得公民个人所有权受到超出合理范围内的限制。

中国部分学者引用德国行政法中的“特别牺牲”概念来分析地方交通限行中公民个人所有权受损的典型情况。“特别牺牲”存在于征收性侵害中，征收性侵害是指作为高权性措施的反常的、不可预测的附属后果的不合乎比例的财产损害[[[6]汉斯·J·沃尔夫,奥托·巴霍夫,罗尔夫·施托贝尔.行政法（第二卷）[M].高家伟,译.北京:商务印书馆,2002:413.]]。即对个人所有权的限制超出公民个人所应该承担的义务，公民个人利益进入特别牺牲的范畴，而在个人自愿接受损害的前提之下造成利益冲突不存在“牺牲”问题。“特别牺牲”展示的是在个人权利与公共利益的权衡之中由少数人为公共利益牺牲自身的利益，“特别”一词着眼于横向意义上平等原则的违反，即财产权受到限制的权利人相对于一般人而言是否属于特定人或者是在特定范畴中的人[[[7]杜仪方. 财产权限制的行政补偿判断标准[J]. 法学家, 2016(2):106.]]。公民应当在享受政府的服务和利益的同时容忍必要的限制和管制，但并不意味着公民必须承受严重到损害其私益的附加责任，公民付出的超出社会普遍牺牲的代价，须由政府给予相应的补偿。

    交通限行是地方政府施加于公民的要求其服从交通管制的强制性义务，众多案例显示，政府在做出交通限行的行政决策时并未将公民所有权纳入考虑范围。作为公共利益的代表，政府一般倾向于实现公共利益最大化，对效率的考虑远高于对公平的考虑。我国地方政府做出的地方交通限行决策的缺陷之一就在于对公平的认知停留在形式层面，常用的单双号限行方式表面上看是将交通压力平均分配给两拨人，双方互负压力与利益，实际上机动车的油费、保养费、出行时间等都不可能达到理想化的平等，甚至可能出现较大的偏差。简单粗暴的划分方式违反了实质公平的本质，交通限行反而成了个人利益之间的博弈，公民以维护公共利益的名义被迫接受个人所有权的损害。再者，地方政府权衡公益与私益时过于倾斜与保守。交通限行将大部分管制压力转嫁到公民身上，等同于禁锢他们对机动车的使用权能，公民无法按时出行，工作、生活计划被打乱的同时要付出金钱、人力、自由等不可逆的额外代价。在限行期间，政府未采取任何补救措施来补偿公民的隐性损失，其行政权冲破个人所有权的屏障，处于绝对优势地位。财产权是先在的，不能以政府的存续为由证成对财产权的侵蚀[[[8]刘连泰. 法理的救赎——互惠原理在管制性征收案件中的适用[J]. 现代法学,2015, 37(4):74.]]。短时间的临时限行不一定能激化个人利益与公共利益的矛盾，如果交通限行常态化，势必会将公民的“特别牺牲”扩大使整个社会的利益体系失衡，与公共治理的初衷背道而驰。

 

   1.2.3 发布的非透明性

地方交通限行决策为众多专家与市民共同诟病的又一重大问题是其忽略了公民参与这一行政程序中最重要的一个环节。有一部分地方政府在没有任何提前告知的情况之下突然发布政府要求限行的行政决策，并迅速执行。有时甚至将发布时间定在深夜，一般就在官网上简短预告，缺少大流量的消息推送平台，导致公民无法及时安排自己工作与生活的出行计划，需要自我承担一定的经济损失。在整个决策的发布过程中，官方始终掌握程序的主导权，公民处于一个被迫接受的状态，没有任何发表意见的可能性，发布过程的非透明性直接损害了公民所享有的基本的知情权。

行政决策的制定和执行是否具有合法性（正当性）和有效性，关键在于行政决策是否能够为社会大众中的大多数所认同和接受[[[9]刘莘.政府管制的行政法解读[M].北京:北京大学出版社,2009:292.]]。交通限行属于地方重大行政决策的范畴，与公民所有权、自由权等切身利益息息相关，政府却刻意避开能够最大限度吸收专家意见和公民意见的座谈会或者听证会，使政府和公民之间信息不对等。行政机关基本垄断了全部的决策资源和权力，表现出了浓厚的官僚色彩，习惯于行政机关的单方决策，缺乏向社会的有效放权，缺乏社会多元主体参与决策[[[10]周实,齐宁.行政决策的法制化研究[M].沈阳:东北大学出版社,2014:75,184.]]。

地方交通限行本来是作为临时决策运行的，行政机关逐渐将其常态化的趋向并未得到科学理论的支持。交通限行决策涉及参与者利益、政府公共利益和利害关系者利益，决策的发布过程实际是信息交换与博弈的过程，力求提高信息的真实度和完整度，以均衡利益发展。最理想的均衡状态无疑是参与人各自利益和诉求得到最大的满足，同时也有助于社会公共利益实现的策略组合[[[11]胡斌.行政决策公众参与的名与实——检视北京市公共交通票价改革的听证历程[J].行政法学研究,2017(1):110.]]。而决策现状是高度集权化，没有民主的讨论环节，交通限行的决策利益大幅度倾向于政府一方，公民的利益诉求缺乏表达途径。行政机关在制定交通限行决策时由于信息封闭化，只能提出框架性要求，事关公民权益的，如交通限行具体的实行时段等等需要配合具体情况修改的细节性要求则呈僵化状态，无法和公民的现实情况相匹配。因此行政决策的质量难以保证，利益矛盾会逐渐在实行的过程中凸显。

政府行政决策的发布不仅仅在前置的听证程序有缺陷，更在告知公民的渠道和时间上轻视公民的知情权。大部分地方政府的官方信息告知平台运行得相当不专业，消息滞后，宣传匮乏，公民几乎不可能通过官方平台获取限行通知。而且，有些行政机关特意选择公民接受信息不频繁的时刻发布信息，公民完全没有反应时间，不得不顺着官方调整，连带利害关系人也要受牵连。从始至终，公民群体只能作为客体存在于行政决策发布过程中，参与者的角色被政府的静态决策系统彻底模糊。

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   1.2.4 实施过程的不规范性

当前法律规范中没有明确界定交通限行的性质，一般由交通部门来主导整个交通限行的过程，手段并不设限。行政机关在实施交通限行决策时没有可遵循的法律规定的程序，有充分的裁量空间，可能会混淆使用的手段性质，最常见的就是用行政强制措施的方式来实行交通限行措施。

限行政策受体并非极少数的私人，而是一个庞大的群体，限行政策假借大多数无车公民之意侵害有车群体的利益，是一种典型的“公共利益暴力”[[[12]龚志文, 刘太刚. 北京市机动车单双号限行政策可否常态化？——基于公共利益视角的分析[J].行政科学论坛,2016(4):39.]]。所以限行措施是政府与公民的双向互动措施，作为变相征收而存在，公民意见和双方利益都要纳入考量范围，政府实践的同时配套有相应的补偿方案。行政强制措施与行政强制执行同属行政强制，其涵义是行政机关为特定情形，对公民的人身自由或财产实施暂时性控制。针对当事人负有“不作为”和“容忍”义务的强制行为，属于行政强制措施；相反，针对当事人负有“作为”的强制行为，属于行政强制执行[[[13]胡建淼.“行政强制措施”与“行政强制执行”的分界[J].中国法学,2012(2):95-96.]]。行政强制措施是行政机关对公民的单方行为，公民自由权和所有权要暂时性为行政目的让路。行政机关实施限行措施的理由还未达到紧迫性、完全合法性的程度，公民不负有容忍义务。将限行措施等同于行政强制措施在无形中缩小了公民权利自力救济的空间。

    限行过程中行政机关能对公民的利益侵害到何种程度取决于法律容忍的程度，行政程序法一些方面的滞后性给行政机关留下太大的用权空间，拉低了法律的容忍底线。如在实行单双号限行时，交通部门强行拦截非被允许当天出行的车辆或要求其改道，以绝对命令的姿态要求公民遵从，事后也考虑不到专门补偿的层次。如升级限行的要求，从单双号改为每天固定的尾号出行。又如限行路线规划混乱，强制各路车辆在固定段行驶，造成更大程度的交通拥堵。用类似行政强制的措施来满足限行目标，会模糊两者的界线，难以扭转如今不合理的限行状态。

不仅如此，现实中去执行限行的行政工作人员人数不固定，各路段没按具体情况分配人员，调度困难。现场除了执行人员和机动车司机，缺少专业的监督群体来限制执行者的行为。限行措施没有事后的考评机制与事后的评价和投诉机制，公民难寻维权的渠道，则公民利益的受损成为永久性损害。