环境行政公益诉讼的域外实践

分类：职称论文库    更新时间：11-06    来源：网络

 （一）西方两大法系环境行政公益诉讼

1、美国的公民诉讼

公民诉讼，又称环境公民诉讼，是美国国会在20世纪70年代初期继环境影响评价制度后的另一个针对环境保护的法律制度创新。

环境公民诉讼起源于1970年《空气清洁法》的“公民诉讼”条款（该法第304条），该法规定任何人可以对污染空气的行为提起诉讼，其中任何人包括个人、公司、合伙、行业协会、州、市、州的政治分支机构、合众国的任何一个机构、部门或者分支及其任何官员、代理人或雇员，同时该法并未对公民做出任何利益关系的限制。1972年的《清洁水法》则明确规定了公民诉讼（该法第505条），将公民诉讼的原告界定为“其利益被违法行为影响或可能被影响的任何人”。由此可见，美国环境公民诉讼的原告资格经历了从最初建立时的完全开发到适度限制，这一时期最典型的案例是 “塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案（美国联邦最高法院，1972年）”。本案中，塞拉俱乐部以一个对“保护以及合理维护国家公园、禁猎区和国家森林”存在特殊利益的社会组织的身份提起行政公益诉讼，并提出了两个要求：其一，要求加利福利亚州北部地区的美国联邦地区法院做出宣告式判决；其二，要求加利福利亚州北部地区的美国联邦地区法院发布禁令，禁止联邦官员批准在美洲杉国家森林的矿金峡谷进行大规模的滑雪场开发。该案件终审法院——美国联邦最高法院认为：要具备“诉讼资格”，要求当事人证明“环境实际损害”的存在，且申请进行司法审查的当事人必须为受到损害的人中的一员，因此该案件中，塞拉俱乐部并不具有起诉资格。除联邦法律之外，自20世纪70年代以来，一些州的立法机关也颁布了众多相关法律以落实公民诉讼的具体实施。

环境公民诉讼制度在20世纪70年代刚刚建立之初并未得到足够的重视。环境团体在当时出于自身财政状况考虑，侧重于环境立法的过程。因此，从1978年到1982年，一句《清洁水法》提起的公民诉讼只有35起，而依据《清洁空气法》所提起的公民诉讼也只有31起， 1982年后，这种情况有所改善：一方面，对环境问题相对不看重的里根政府的上台，是环保局对其环境保护职能有所懈怠，公民只能求助于司法机关寻求对环境权的保障；另一方面，1982年《清洁水法》建立了“国家污染物排放消除系统”（该法第402条），根据该制度建立的记录保存系统使公民获取违法者的违法事实更加简便快捷。因此，仅1982年至1984年初，根据《清洁水法》提起的公民诉讼多达214起。[ 汪劲，严厚福，孙晓璞：《环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例》，2007年版第85到86页、]此后，美国公民诉讼的数量一致呈上升趋势。据统计，从1995年到2003年的八年间，美国公民分别向美国联邦环保局、陆军工程兵团、其他联邦机构和州与地方政府日出了356、92、90和756份公民诉讼意图通知书。[ 王曦，罗文君，张鹏，杨亚辉：《论创立中国环境公民诉讼制度》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版），2010年第1期。]这些数据都表明，在过去的数十年里，公民诉讼被频繁的用于督促美国政府履行其保护环境的公共职能，这对政府履职起到很大的推动作用，毫无疑问，公民诉讼制度在美国的实施效果十分显著。

由于公民诉讼的适用主体广泛，极易发生滥用从而导致政府行为被打乱、法院负担加重等负面现象，美国环境法对公民诉讼制度的运用进行了一定程度的限制。其一，根据公民诉讼的对象不同，可以将公民诉讼分为两大类，一类是针对包括企业、美国政府、或者其他各级政府机关在内的污染源提起的诉讼，另一类则是针对环保局局长所提起的诉讼。该项限制针对的是第二类诉讼——当公民诉讼的被告是环保局局长时，只能针对环保局的非自由裁量行为提起诉讼，在环保局可以进行自由裁量的情况下，纵使环保局悉知违法行为和事实的存在，法院也不能以此为强制环保局作为或不作为，此种情况下，任何人都不具有起诉资格。其二，环境公民诉讼的起诉前提是政府的消极作为或不作为，即只有当污染源正在或即将危害环境且环保机关并未积极采取措施履行其环境保护职能阻止污染源的违法行为时，环境公民诉讼才可以据此提起。其三，立案限制条件——60日诉前通知义务。原告必须在起诉之日前60日将违法行为通知政府及相关机关，目的在于给予其一定的时间对违法时间采取积极行动。

2、德国的环保团体诉讼

德国团体诉讼起源于1896年的《克服不正当竞争法》，彼时团体诉讼与今日人们所熟悉的团体诉讼相比，具有以下两个特点：首先，团体诉讼的适用范围仅限于欺骗性商业宣传；其次，具有团体诉讼资格的主体仅限于维护工商业利益的团体。此后，团体诉讼被立法者扩大到环境法的领域。自 1994 年《基本法》确立政府的环境保护义务开始，德国始终把环境法视为公法，认为环境保护主要是政府的职责而非公众权利。[ 王曦，章楚加：《完善我国环境公益诉讼制度的思考》，《中州学刊》，2016年第3期。]由于在环境公益上的不同观点导致很难对环境公益维护者达成共识，德国环境团体诉讼在很长一段时间内发展缓慢，直到1997年签署了《奥胡斯公约》，该公约促进了2002年德国《联邦环境救济法》的出台，促使德国在 2006 年颁布了《环境司法救济法》。该法进一步发展了自然保护团体诉讼制度，并明确地确立了环境团体诉讼制度。

德国法本不存在完全意义上的公益诉讼，只有有限的公益诉讼信托，所以德国环境团体诉讼本质上是一种行政诉讼。任何环境团体想要提起环境团体诉讼，必须要得到政府的资格确认。具体需要满足以下五个条件：一是非盈利性的环境保护组织；二是成立3年以上；三是实际从事环境保护活动; 四是以促进公益为组织活动的目的；五是内部机构具有民主性。

同时， 环境团体诉权范围非常广泛,可针对行政机关的任何违反环境法的行政许可或 政策提起诉讼。值得一提的是德国2002年制定的《联邦自然保护法》中，环境团体公益的诉权只存在于自然保护领域，换句话说，对违反空气、水、土地污染防止法令的行政行为或行政决定，环境团体无权提起环境团体诉讼。直到2006年德国《环境法律救济法》扩大了环境团体公益诉讼的受案范围——任何违反环境法律的行政决定或者行政不作为都可以成为环境团体诉讼的起诉对象。尤其是对于工业设施、垃圾焚烧设施、能源生产设施的建立以及违反水法上的许可行为均可提起环境行政公益诉讼。[ 陶建国：《德国环境行政公益诉讼制度及其对我国的启示》，《德国研究》，2013年第2期第28卷。]

据有效统计，德国环保团体诉讼的成功率高达43%，除去其中部分胜诉和调解的案件，完全胜诉率大约是20%。值得一提的是，在基础设施项目这一领域，团体诉讼的普遍结果是部分胜诉，但针对污染设施提起的团体诉讼胜诉率高达48.6%。[ 艾卡雷宾德：《欧盟与德国的环境保护集体诉讼》，王曦译，《交大法学》，2015年第4期]由此可见，德国环境行政公益诉讼模式的有效实施，不仅督促了政府有效履行环境保护的公共职能，更促进了社会力量对环境保护公益事业的积极参与。

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（二）两大法系环境行政公益诉讼的比较

环境行政公益诉讼制度在上述两国的司法实践中既有一般共性，又根据各国国情演化出符合本国需求的不同特点。通过比较，学生发现他们具有以下共性和规律值得我国学习和借鉴。

其一，环境行政公益诉讼的原告资格不断放宽。早期美国的公民诉讼遵循传统行政诉讼的“直接利害关系”原则，将原告范围界定为“其利益被违法行为影响或可能被影响的任何人”。随着环境的恶化以及对环境保护的迫切需求，美国公民诉讼一直采取的“直接利害关系”原则受到了极大的挑战，原告资格被不断放宽，最终被“事实上的损害标准”所代替。德国的团体诉讼的原告资格发展历程也不外乎如此。2011年之前，依据德国《环境法律救济法》的规定，“个人利益受损”是环保组织提起环境行政公益诉讼的必要条件，但此项规定在2012年被废除，德国现行法中采取的是“值得法律保护的事实上的利益”标准，原告的起诉资格限制同样被进一步放宽。

其二，环境行政公益诉讼的受案范围具有广泛性。在四方国家的司法实践中，环境行政公益诉讼所针对的“政府违法行为”不仅限于政府的具体行政行为。在美国，环境行政公益诉讼的受案范围不仅包括政府机关的大部分具体行政行为，也将一些抽象行政行为纳入其中。德国团体诉讼可以针对以下三种情况提出：第一针对政府有关自然保护区国立公园等发布的保护命令或者解除禁止事项的命令，第二针对联邦政府或州政府有损环境的行政 许可，第三针对联邦政府或者州政府对经营者破坏环境行为的不作为。