完善“省直管县”体制的对策建议

分类：学术论文    更新时间：12-08    来源：网络

 （一）合理调整与省管县改革相适应的行政区划

在“省管县”体制改革中，省的管理幅度过大这个问题非常突出， 因此我们需要对与省管县相适应的行政区划改革进行统筹规划，重新确定设市标准。实行省管县改革后，省级管理的县市数量较多，加大了管理难度，难以实现改革的真正目的。

首先，“我们可以通过缩小面积过大省区、渐进整合县级行政区来解决省的管理幅度过大这个问题。逐步划小面积过大省区，并对版图分布过于狭长的省区进行调整，增加省级政府数量到50个左右；其次，若想减少省级政府直接领导县的数量，则要对部分县级行政区划进行合并。”[9]在合并过程中，要对各县区的经济差异和文化习惯等因素充分考虑，在科学论证和综合评估后再确定将哪几个县放在一起是较为合适的。一部分发达县可以遵照相关条件升级为地级市，并划入周边个别县作为市辖区。最后，随着经济的发展，地级市发展水平不一，县级市的经济实力也在膨胀，这使得我国的设市标准出现了一定的不适应性。因此，我们要对以前的设市标准进行重新设置，将中国的市、县的实力根据新的标准进行估量，从而明确市的行政级别，更好地推进我国的“省管县”体制改革。

   （二）市县关系应实现协调发展

在某种意义上，省管县改革促使市与县之间的辐射关系以及县域之间的联系都发生了变化，因而必须建立健全市县协调发展的治理结构与运行机制，使得市和县在政治问题和重大事务上能相互协商，从而有效维护社会安全与政治稳定；在经济发展上能平等共处，通过资源互补、产业整合、效率提升和规模经济来促进城市和县域的共同繁荣；在社会发展上能够本着利益共享、相互合作的原则，通过统筹城乡发展的政策安排和制度变革，缩小城市和县域的发展差距，促进社会的和谐稳定、公平公正。

一方面，我们要想建立区域性的协调机制，打破行政区划对我们的束缚，形成网络化的合作组织结构，就必须进一步理清市本级和县之间的权利责任关系，协调好跨区域的经济社会发展规划、基础设施建设、环境保护、产业发展等具体问题。另一方面，需要对市县的资源配置进行优化，省级政府要统筹协调来解决市县之间的利益平衡问题，省政府通过上移公共服务统筹权，下放公共资源配置权，增强县域经济社会发展的活力，实现城乡医疗卫生、基础设施、社会保障、文化教育、公共安全等基本公共服务的均等化。除此之外，要注重民众参与，营造外部氛围。即通过广泛的社会参与来搭建市县的治理平台，努力形成全社会的发展共识和舆论压力，避免出现地级市迫切收权、各县不愿放权暗自抵制的现象。

   （三）省管县改革的关键是转变政府职能

要想从根本上来解决政府与社会的一系列职能分工问题，确立省管县改革的目标和路径，必须推进政府进行职能转变。如果不转变政府职能，这不仅会带来 “市刮县”后随之而来的“省刮县”的问题，而且也很难解决人员臃肿、执行效率低下和多重多头执法等问题，也就难以跳出行政机构和人员“膨胀-精简-再膨胀”的怪圈。

推进“省管县”体制改革的基本工作就是明确各级政府的职能定位，要对各级政府该做什么，不该做什么，该怎么去做有一个清楚的认知。政府职能的转变，首先需要清楚地认知和合理划分中央与地方的管理权限和职责。中央政府的主要职能是实现经济调节和宏观调控，而地方政府的职能则主要是履行社会管理和公共服务；地方主要管理所辖行政区域的地方性事务，中央管理全国性的事务和跨省级行政区域的事务，对于属于两者能共同管理的事务，则应区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任 。其次要合理划分不同层级地方政府之间的管理权和应承担的责任，以免带来放权、要权均不到位的问题。在省管县改革中，省级政府由于管理事务增加，但精力有限，故应从宏观上对县级政府进行管理，从总体上协调好各种利害关系。对于地级市而言，“省直管县”体制要求市与县逐步摆脱以前的上下级隶属关系，则市应具有与县一样的政府职能，放权工作要做到位。县级政府由于获得了更多的自主权，就应该履行相应的管理职能，这样才能权责一致。

除此之外，各级政府的财权和事权要合理划分。WWw.eeELW.COM省管县改革中之所以出现权责不一致的问题，是因为我们各级政府的财权、事权缺乏明晰的界定。中国已实施了近20年的分税制财政体制，然而分税制实施至今仍未明确划分各级政府的事权和财权，目前现况是财力相对集中在中央、省级，财政大权掌握在上级手中，基层政府的经济能力则相对有限；事权分散在基层，大量的具体责任主要由市县基层政府承担，这种事权和财权的分配是非常不合理的。

在我国关于划分事权、财权的过程中，通常的做法是依据各级政府的事权或职能进而划分各级政府的财权。合理划分省、市、县政府之间的事权、财权，首先要合理划分省、市、县政府的财政收入，确定省、市、县区三级各自的财政固定收入和财政共享收入。其次要重新界定省、市、县政府之间各自的支出责任，优化省市县的财政支出结构，使政府的财权与职能相对应。对于由本级独立承担的事权，由本级统筹财力安排，承担支出责任；对各级共同承担的事权，则合理确定省市县资金分担比例；政府年度预算确定后，对新增事权原则上由出台新增政策的一级承担主要支出责任。最后要调整和完善转移支付制度，转移部分政府事权，减少政府对微观事务的管理职能，让“事”和“钱”能合理匹配。同时此制度应对县乡财政方面适当倾斜，加大对困难县乡的支持力度，合理分配转移支付资金，切实缓解县乡财政压力。

   （四）完善法律法规搞好制度保障

行政体制改革作为一个带有法律色彩的改革，需要获得来自法律系统的支持和保障，相关的法律法规和地方立法一定要及时跟上。政府通过法定程序使省管县改革措施能够进一步法制化，为省管县改革奠定强有力的法治基础是很有必要的。 

从更广义的角度讲，省管县的合法化路径可以遵循两个基本导向：制度导向和民主导向。前者是指行政改革必须遵守现有的法律法规；后者是指行政改革必须具有民主的正当性，能获得人民群众的普遍赞成与支持。因此，省管县改革的合法化，就可以借助于两种方式来实现：一是对于需要法律法规支持的改革内容，建立一个完善的法律制度体系，构建一套以行政权配置为中心的法律准则。[3]通过制定《中央与地方关系法》、《行政区划法》来对各个行政层级进行具体的规范，科学划分中国的行政区划。二是省管县改革在进行权力配置变革时，要以民众的利益诉求为考量，制定相关的法律法规，实现法律与政治过程中的进一步民主化。

结束语

“省直管县”体制改革的推行对社会的经济发展、政治稳定都有着重要的现实意义。当前我国的大部分省区已具备了实行“省管县”体制的条件，并为此进行试点和实践，取得了一定的效果。但在改革过程中，“省管县”体制也面临着一系列的挑战，省管县改革的阻力依然存在。因此，我们能看到：改革的过程是艰辛的，复杂的，不是一蹴而就的，只有针对改革出现的问题制定合理的方案，坚持分类指导、试点先行的原则，才能实现省管县改革的最终目标。